哥哥妹妹

[14]（一）粤港澳大湾区的规则体系描述和设计大湾区规则体系，如果以较高程度的一体化为目标，首先要找到粤港澳之间共享的规则。

可见，深圳和珠海这两个窗口，原本就是主要面向港澳的。对于特区立法的存在价值以及制度前景也出现了一些质疑的声音。

根据基本法和行政主导的政治体制，行政长官和特区行政机关在决定政策和处理对外事务方面拥有广泛的职权。二、粤港澳大湾区的规则体系和治理结构如果大湾区建设只涉及一般的中央地方关系，则其规则体系和治理结构将相对简单。再有，究竟一项权力应当还是不应当由全国人大行使，需要一个终极的裁决者。这不仅是对于内地的国家机构和公民是鲜明的政治指引，对于港澳同样有意义。第一，区分内地与港澳的标准是地理空间，即区域。

[33] 参见王万里：《从域外经验看粤港澳大湾区的法治统合问题》，载《港澳研究》2018年第3期。[42] 参见肖蔚云、傅思明：《港澳行政主导政制模式的确立与实践》，载《法学杂志》2000年第3期。[17]沈春耀：《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）〉的说明——2019年10月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2019年第6期，第923—924页。

[5]严格来说，立法权是一种整体意志的表达，应当专属于立法机关，所有立法都是立法者的任务，所以，行政机关不应享有立法权，只代表局部的地方也不宜行使（真正意义上的）立法权。这主要是指立法法可以明确监察法规的效力等级，以及在适用中如何与其他法律规范相协调。具体来说：首先，规定监察法规的权限与内容。[14]参见刘华：《论我国军事机关立法权的〈立法法〉规范》，载《南京政治学院学报》2015年第2期，第117—121页。

2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，在国家机构中规定了监察委员会和监察权，同时明确监察委员会的组织和职权由法律规定，而没有直接规定监察立法权。王学辉、许柯：《监察法规范体系中的监察法规：功能面向与作用发挥》，载《温州大学学报（社会科学版）》2022年第3期，第14—25页。

这一选择实际上是比照军事法规的入法方案，它充分考虑了监察法规的特殊性。二是允许国家监察委员会根据法律授权或者全国人大及其常委会授权，对法律作出补充性规定，这主要针对法律未规定的公职人员职务违法行为以及其他违法行为如何进行政务处分等问题。这类型法规可以变通法律、行政法规的规定，具有创新性。最后，监察法规可能具有补充性立法的形态。

实际上，这一表述应是指该决定具有规范约束力，它可以缓和监察法规制定权的合法性问题，但不能取代法律。（一）监察法规面对的挑战立法法将宪法和法律、全国人大常委会决定并列作为监察立法权的依据，实际上等于立法法仅对它们作了简单背书，甚至可以认为是仅对2019年全国人大常委会《关于监察法规的决定》的背书。不过，监察体制并非完全如同国家主席或者中央军事委员会的体制安排，后两者在人大监督框架内具有更为突出的特殊性。2019年《关于监察法规的决定》仅有一款规定：监察法规应当经国家监察委员会全体会议决定，由国家监察委员会发布公告予以公布。

问题的关键在于监察法规与行政法规、地方性法规之间的效力等级。它应当具有程序性、规范性、开放性等特征。

其次，规定监察法规的制定程序。针对法律、行政法规没有规定的内容，或者针对地方特色事务，地方就可以制定创制性法规。

目前，尚无关于授权制定监察法规的明确规定。2019年10月26日，十三届全国人大常委会十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称《关于监察法规的决定》），监察机关据此获得了立法权（即监察立法权）。《立法法》还认可了经济特区法规这一授权地方制定的特殊性法规：经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。[15]在这之前，中央军委已经制定了一些军事法规，如1990年《中国人民解放军军事立法程序暂行条例》等。为了弥补行政立法的正当性不足，国外的行政立法程序都比较突出民主性、开放性。再次，监察法规可能具有授权性法规的形态。

[3]一国的法律体系，是由不同层次法律规范所组成的相对稳定的等级结构，以宪法为最高法，区分为不同法律部门，包含不同类型的规范性文件。《立法法》规定，地方性法规可以就为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，作出规定。

党的主张和人民的意志转化为国家意志，要通过立法实现。[24]参见孟涛：《中国非常法律的形成、现状与未来》，载《中国社会科学》2011年第2期，第124—140页。

[10]参见杨登峰：《新行政处罚法对补充性立法的创设及其实施》，载《法治现代化研究》2022年第1期，第47—59页。其三，监察法规具有法治属性，表现在它是中国特色社会主义法律规范体系的组成部分，促进了监察法治，也有利于中国特色社会主义法治体系发展，促进了依规治党。

[25]参见李少文：《全面从严治党促进法治中国建设的理论逻辑与实践路径》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期，第14—23页。合署办公可以生发出很多体制性联想，它打破了长期以来国家机构和党的机构分立的局面。对于法规来说，它们是宪法和法律创设出来的，附属于行政权、军事权、监察权以及地方的治理自主权限，立法法对于法规的规定，通常是概括性和赋权型的，即主要规定权限、程序和监督机制。监察权和监察机关生成于我国国家监察体制改革的过程中，在党的纪律检查机关和国家监察机关施行合署办公、一体化运作的实践传统下，产生了事实与规范上的差距与张力，为传统法治理论带来了新问题，提出了新挑战，集中体现为监察法规的规范定位问题。

在这种权力结构中，监察立法权的定位以及监察法规的性质需要进一步思考。监察法规可以针对《监察法》《政务处分法》等法律作出执行性规定，这也是监察立法权的主要任务。

（四）其他违反与公职人员职务相关的特定义务的违法行为。不过，在党政合署这种权力模式方面，八二宪法本身是讳莫如深的，究竟如何体现法治精神，仍有待进一步研究。

一般认为，我国的立法体制具有统一分层特点，即中央立法和地方立法并存，属于一体多元结构，以全国人大及其常委会立法为主体，以行政立法、军事立法、监察立法以及地方立法为辅助。这就是针对《监察法》第11条关于调查职务违法行为的细化，使法律规定具体、可执行。

在法律实证主义看来，作为一种传递人的意志和利益的活动，立法必须要回归到主权者。具体来说，应将监察法规纳入备案审查的监督体系，将监察法规作为备案审查对象。[21]一方面，通过监察委员会开展国家监察，党的监督也可以深入到每个层次、每个角度和每个方面，实现监督的全面性、有效性，这是加强党对反腐败工作集中统一领导的具体体现。这是国家监察委员会为了更好地行使监察立法权，为自己制定的一部监察法规。

这种安排固然不违反宪法和法律，但可能导致监察权借助这种立法方式实现过度扩张，容易出现监察法规违法问题。[7]行政立法虽然在效力等级上处于劣势，但数量上却是国会立法所难以企及的。

然而，立法法应当如何规定监察法规却是一个难题，比照行政法规和参考军事法规是两种不同方案。监察法规不得与宪法、法律相抵触，这些可以为法律所吸纳。

其次，制定《监察法规制定程序条例》。严格来说，执行性法规不能给法律增加新的内涵。